前言
在 Adam Smith 的古典經濟學理論中，他認為現代經濟是獨立個人行為運作的結果，兩個現代經濟的基本假設是：（ 1 ）市場是資本主義中心，是為價值分配最有效工具；（ 2 ）人皆有自利心，想追求最大化利益。
根據古典經濟學，市場是個人化，由毫無關聯的匿名買方、賣方所組成，因此，重點便在於，市場並不圖利任何團體。此即所謂的「自由市場模式」：由供給、需求決定價格，政府在其中的角色是微乎其微。
因為古典經濟學相信市場是分配的最佳模式，因此所有的生活面相都可以進入市場中被決定價格：勞力、教育、宗教、醫療、大眾媒體、文化活動，等等。這就是所謂的「商品化」。
相應於這種古典經濟學理論，新馬克斯主義學派提出了對政府體係與市場資本主義的看法。他們認為，主導發展的是資本主義的邏輯，而政治機器，如國家，是為了維持資本主義而存在的，所以政治邏輯是受經濟邏輯所制約。但是這種看法一個相當嚴重的問題是，如果政治部門是由經濟部門支配，有典型的資本主義邏輯的話，那麼為什麼資本主義社會存在不同的政治制度？在此，當想將新馬克思主義學派運用到歷史中時，我們就發現極大的問題。
於是有些國家理論學者對新馬主義提出了嚴厲了批判，反對國家機器的存在是要服務資本階級的共同興趣。 Gottidiener 就主張，沒有一個社會部門能充分定另一個部門的運作，而國家機器本身從國家中心的理論傳統來看就是分析與研究的重點，國家內部結構、行政官僚的利益及政策的歷史慣性等都會影響政策的走向。他提出了「二階式國家理論」，認為政治部門有一部分是直接扣連在生產關係中，這對資本主義的維繫非常重要，其中最重要的是法律對私有財產的保障；而政治部門在社會構成的層次上，對資本主義的再製沒有必然的運動關係，亦即此一部門的運作不必然是以維繫資本主義為主要目的。 Gottidiener 的理論解開了新馬主義主張經濟覺定政治的死結，並賦予政治在整體社會體係中的獨立地位。這種理論也較具歷史上的實用性。
由此看來，雖然我們意欲分開獨立討論市場主導與政府主導對土地利用上的影響，但是事實上，這兩個範疇具有極高的相關性，甚至有時兩者交互影響的程度是密不可分。在本文中，我將舉出實例來分別說明市場與政府可能扮演的角色，以及其背後所隱含的政治或意識型態意圖。在台灣的實例上會多作說明，一方面乃因資料取得較易，一方面也是出於對土生土長的這快地的關心。
本文全文乃採用陳東升老師的《金權城市 — 地方派系、財團與台北都會發展的社會學分析》中有關都市經濟學的文獻探討與理論架構的提出一章作為主要參考資料來源，在此特表對陳東升老師研究心血的敬意。
Does “The Market” Serve the Public Interest?
「市場」是為公眾利益而服務嗎？
“The Market” or “Government”? Each represents a means of economic decision making, determining what products and services companies produce as well as what people consume. So important is this process that the degree to which the market or government directs the economy represents a key way in which the world's nations define themselves, select their allies, and designate their enemies.
「市場」或是「政府」？此二者代表了經濟選擇的方法，它們決定了商品與服務的生產與人們的消費行為。此一過程的是如此重要，使得一國是由市場或政府導引經濟行為的程度，乃是該國自我界定、選擇盟友與定義敵人的關鍵。
Historically, U.S. society has relied on “the market” for most economic decisions. Generally speaking, we allow the market to set prices as potential buyers and sellers bid for goods and services upward or downward in a changing balance of supply and demand. In doing so, the market coordinates the efforts of countless people, each of whom—to return to Adam Smith's crucial insight—in motivated only by self-interest.
在歷史上，美國社會倚賴「市場」作大部分的經濟決策。一般而言，我們讓市場決定價格，即在一個不斷變動的供給與需求的平衡中，潛在的買方與賣方為商品出高價或低價。在此過程中，市場協調了無數人的努力，而這些人 — 回到 Adam Smith 的關鍵洞識 — 都只受自利心的驅動。
Defenders also praise the market for discouraging some social bad habits such as racial prejudice. Industrialist J. P. Morgan once commented that, while he would sail only with a gentleman, he would do business with anyone—explicit acknowledgement that market transactions focus on value not the social traits of traders. And, perhaps most important of all, as economists Milton and Rose Friedman remind us, a more-or-less freely operating market system has provided members of our society with an unprecedented economic standard of living.
市場的捍衛者也稱讚市場可以減低如種族偏見等不良社會習慣的功能。實業家 J. P. Morgan 就曾評論道，雖然他只願跟紳士同乘一條船，他卻可跟任何人作買賣 — 這清楚地承認了市場交易是以價值而非交易者的社會特質為焦點。因此，也許最重要的事是，正如經濟學家 Milton 及 Rose Friedman 所言，一個或多或少自由運作的市場體系提供了社會成員一種前所未有的經濟生活水準。
But others celebrate the role of government in the operation of the U.S. economy. At one level, government steps in to accomplish some tasks that no one would do for profit. Even Adam Smith looked to government to defend the country against external enemies. Government also has a key role in constructing and maintaining public projects such as roads, utilities, and schools.
不過有人則頌讚美國政府在其經濟運作時扮演的角色。首先，政府完成了一些沒有人會圖其薄利的難題。即使是 Adam Smith 也認同政府保衛國家迎擊外敵的功能。政府也扮演了修建與養護如道路、學校、公共事務的關鍵角色。
Free-marketeers such as the Friedmans counter that virtually any task government undertakes, it performs inefficiently. They point out that the products we enjoy—such as computers, household appliances, and the myriad offerings of supermarkets and shopping centers—are primarily products of the market. By contrast, the least-satisfying goods and services available today—and the Friedmans place public schools, postal service, and railroad passenger service among them—are those operated by the government. Thus, while some government presence in the economy is necessary, supporters of free markets maintain that an economy that operates with minimal state regulation serves the public interest well.
如 Friedmans 的自由市場學者就反擊道，幾乎任何政府負責的事務，都表現得欠缺效率。他們指出，我們所享用的一切產品，比如電腦，家用器具，以及在超市、購物中心中的大批發貨品，基本上都是市場的產物。相對地，今日最令人不滿的商品與服務， Friedmans 認為如公立學校、郵政服務、國鐵旅客服務等，都是由政府經營的。因此，即使政府在經濟事務中的角色不可或缺，自由市場的支持者也主張一個政府管制最小化的經濟體系最能為公眾利益服務。
But supporters of government do not concede the argument. Far from it: Many analyses all but dismiss the market as a negative force. For one thing, critics point out, the market has little incentive to produce goods and services that generate little profit, which include just about everything consumed by poor people. Government-directed public housing, for example, stands as a vital resource that no profit-seeking developer would offer independently.
但政府的支持者必不認同這種討論。甚至相差甚遠的是，許多分析都將市場視為一種負面力量。一方面，批評指出，市場對生產薄利的商品或勞務不多做鼓勵，其中就包括了窮人有能力負擔的消費。比方說，政府建造的國宅，就是一種沒有任何利益取向的營造商願意獨立提供的重要資源。
Second, market critics look to government to curb what they see as the market system's self-destructive tendencies. A century ago, for example, the formation of economic monopolies threatened the public interest, prompting the passage of the Sherman Antitrust Act in 1890. Especially since President Roosevelt's “New Deal” of the 1930s, government has performed a host of regulatory functions, intervening in the market to control inflation, enhance the well-being of workers (by imposing workplace safety standards), and benefit consumers (through product quality controls). Indeed, the power of corporations in U.S. society is so great, conclude the critics, the even the might of the U.S. government cannot effectively defend the public interest.
其次，市場批評也認可政府在市場走向自我毀滅傾向時展現的控制能力。一世紀前，由於經濟壟斷威脅了公眾利益，促使 1890 年謝爾曼反托辣斯法的通過；特別是 1930 年代小羅斯福總統的「新政」，政府扮演管制功能的主導者，直接介入市場以控制通貨膨脹，增進工人的福利（借由確保工作場所的安全標準），並保障消費者權利（經由產品品質管制）。不過，總結上述批評，美國社會中企業的力量大到即使是美國政府的權力，也未必能有效保障大眾的利益。
Third, critics support government's role in curbing what they see as another market flaw: magnifying social stratification. As we have seen, capitalist economies characteristically concentrate income and wealth; a government system of taxation (typically applying higher rates to the rich) counters this tendency in the name of social justice. For a number of reasons, then the market operating alone does not serve the public interest.
第三，批評支持政府的另一項對市場缺陷的控制：擴大社會的階層化。正如我們所見，資本主義經濟本質上重視收入與財富，而政府課稅體係（典型上是對富人課以高稅）以社會正義之名，反擊了這種傾向。基於以上理由，市場單獨運作並不能服務公眾利益。
Does the market's “invisible hand” feed us well or pick our pockets? Although many—perhaps most—people in the United States view the market as good, they also support some government role in economic life to benefit the public. Indeed, government assists not only citizens but business itself by providing investment capital, constructing roads and other infrastructure, and shielding companies from foreign competition. Yet the precise balance stuck between market forces and government decision-making continues to underlie much of the political debate in the United States and around the world.
到底市場「隱形的手」是將我們養得肥肥壯壯的還是掏空了我們的口袋？雖然許多 — 也許大部分 — 美國人對市場予以不錯的評價，他們仍然支持政府在經濟體係中扮演服務公眾利益的某些角色。事實上，政府協助的不僅僅是公民，也借由提供投資的資本、建設馬路與其他基礎工程、保護公司不受外國競爭影響來協助企業。然而在在美國國內及全世界，市場力量與政府決策之間精確的平衡點仍是重要的政治議題。
市場與政府體係在土地利用上扮演的角色: 政府作為主導力量
極權國家（ Totalitarianism ）：以早期中國大陸為例
自 1949 年中國共產黨占據中國大陸，並稱起「中華人民共和國」的國號之後，世界上第二個跟據馬列理想主義所建立的國家於焉出現。 1949 年到 1956 年，實施所謂的一五計劃，生產力在此時大幅增加，是所謂的國民經濟恢復時期，也是中國現代史上的一段黃金歲月。但在 1957 年之後，毛澤東主張與蘇俄分家，發動中國式經濟改革，其實也就是憑毛一己之意來推動所有的「運動」。主要的有「土地改革」，為了要重新分配土地，以達到農民革命時對農民的承諾，許多地主與富農的土地被沒收，有些被下放勞改或整肅屠殺；「三面紅旗」下推動「大躍進」、「總路線」與「人民公社」，主張工業上十五年超應趕美，農業上一年如二十年，因此有日後為世界所周知的「全民大煉鋼」、「全民捉麻雀」等愚行；「人民公社」是來自俄國的先例，分成「農村人民公社」與「城市人民公社」，特點是「生產集體化、生產戰鬥化、組織軍事化」。到了 1965 年，又發動人類史上前所未見的「文化大革命」，其任務為「一鬥」 ?? 鬥垮走資本主義道路的當權派；「二批」 ?? 批判資產階級反動學術權威、批判資產階級和一切剝削階級的意識型態；「三改」 ?? 改革教育、改革一切不適應經濟基礎的上層建築。
雖然文化大革命，一如其名，是屬於歷史文化上的浩劫，然而在此十年間，生產大衰退，許多地區傳出食人的慘劇，而地主富農，即使先前已經喪進土地，此時仍難逃被鬥爭的命運，整個社會階級，除了所謂的政府高幹外，可說是被消彌無蹤。
在這一段中國的歷史中，進行的是以毛澤東的個人獨裁為中心的高度極權統治。毛思想中很重要的一點，就是「唯心主觀能動性」，認為因中國的工業化程度太低，而城市在國民黨占據的情況之下，是不可能進行馬克斯所說的「無產階級革命」，而是「農民革命」，「由鄉村包圍城市」。雖然客觀條件嚴重不足，然而在優秀的黨中央領導下，可以經由主觀能動的加權，達到革命點。於是，農民的支持與否就成為極端重要的條件，於是在革命成功之後，毛必需兌現他對農民所作出的保證，並且更有效地重新分配土地，讓人人有田種。這便是何以毛當政時會有如此激烈的土地改革的關係。
「人民公社」也是在中國前所未見的創舉，在「農村人民公社」中，生活是以工作單位為單位而非家庭。不管單身或已婚的男女，都需以工作單位作為生活的重心，一同吃大鍋飯，從事團體的勞動，是為同一戰鬥單位；而幼兒同送往統一的單位進行教育。正是在共產黨一黨專政，或說是毛澤東一人獨裁的情形下，打破中國人千古年來的倫常關係，政府不但介入了經濟生活，更深入了社會生活的每一層面，是政府干預之最。
威權國家（ Authoritarianism ）：以早期臺灣為例
當西方國家還在爭辯國家在資本主義社會中是否為必要組織時，臺灣社會的國家機器已展現出其特殊性。戰後國民黨掌握的國家機器直接參與了生產活動，在光復之初接受日產，黨國積極地投入營利事業中。國民政府是以外省人為主的統治階級，與本省人保持一定的距離，使得本省利益無法影響到中央決策。當國家釋放出來的利益與權力只有由上到下的管道，而反向被封死時，利益分配就不會因民間力量而有所轉變。
國民黨以一個外來政權接收日本政府移交的主權，可以重新塑造它與地主、資本家的關係，且因沒有與地主的利益糾葛而完成了第一次土地改革，將地主成功地轉型為資本家，而且因為用以交換土地的是國營事業股份，所以這些是能由國家控制的資本家。
此外，接收日本殖民政府留下來的各方面資產時，敬成為臺灣經濟中的主導角色。擁有龐大的物質基礎更加鞏固了威權體制的權力基礎，因此國民政府可以說是一個握有經濟實力的政權，這使它可以主動參與環境、土地建設以雄厚黨國資本的政權、而非只能在危機出現時扮演暫時界入的角色而已。
在者，透過對金融財務機構的政策與對資本家的約束，威權體係取得了工業資本階級對渠合法性的支持，金融管制也就成為國家控制資本階級的一種工具，以壯大國家機器的經濟基礎。而國家機器與地方派系的侍從關係，更是顯現出國民黨的勢力已深入到基層，並經由分配地方性經濟來攏絡地方派系。例如，地方派系的利益可以在縣市都市計劃委員會的決策過程中得到保障與擴張，威權體系則放任地方派系對土地規劃的操弄以酬庸其在選舉競爭時對國民黨的支持。
在此威權體係時期，臺灣的本地資本家主要有三型：一種是與日本國家權力相勾結而暴發的特權階級，如辜顯榮；二是與日本民間相結合而富裕起來的寄生承包階級，如顏雲年；三是由傳統大地主形成的本地財閥，如林本源、林獻堂等。國民政府沿續日治時代的方法，給與這些大型財團不同的經濟壟斷特權，「官商資本」指的就是官僚與資本家的結合，融合權力與資本來創造財富。這些資本家在土地與經營上穫得很大的利益。
國家結構與空間配置
除了國家在經濟生產與權力組成的特性分析外，也應自國家的制度性或組織性特徵加以分析，這種切入方式可以彰顯組織上或結構上的限制，以及對國家機器權力行使與政策形成所造成的影響。
Friedland 指出結構性的安排有助於國家機器去克服面臨民眾部門的壓力與資產階級索求矛盾的困境。最顯著的兩個安排是：（ 1 ）中央與地方集權與分權的程度（ 2 ）政府中政治與經濟功能分隔的程度。
以前者而言，地方行政首長是民選的，而中央則為官派，這使得威權體系不需直接面對民意，卻可經由對財政收支的劃分，來直接控制地方政府。也就是說，這種安排可以說是既能緩衝民眾部門的外來壓力，又可由上對下地直接統治。這使得地方政府在面對勞資糾紛、環境汙染、區域不平衡發展等問題時，沒有處理與決策的權力，而中央也不必因為民眾的不滿而鬆動了威權統治的箝制。
以後者而言，政治與經濟功能的分隔，並且不受民意機關的監督時（經建會一直到 1989 年才開始受正式民意監督），在經濟計劃的安排上可免受群眾與輿論的壓力。不過此時，往往會有十分邊陲的功能單位要刻意地曝露在外在環境的監督與影響下，如經建部門隔絕於外力的挑戰之外，而環保、內政部門必須承受外來的抗爭。
當我們瞭解了威權體係的結構配置，在整個國土規劃體係中，以中央政府主導的國家經濟建設計劃就有相當的成就，但全國性計劃卻只有宣示性的意義而無實質的功能，至於地方層級的都市、土地發展計劃則充滿妥協與投機的個性。真正土地管理也是呈現體系混亂的現像，權責畫分十分不明。這種人人有事管，卻人人不管事的情況，正是給予利益團體上下其手的大好機會與管道，並為利益集團炒作土地創造經濟租金的良好機會結構。而國家在這種情況下也可以圖利地方派系與大財閥，以換取再選舉時的金援或票援，由是這種權責劃分清礎的不重要性可想而知。它有三個主要的優點：（ 1 ）機會均霑，人人有份；（ 2 ）對公部門財政無所損失；（ 3 ）可以無限延伸使用。
結語：政府不是公平正義的化身
在中國大陸的例子中，國家機器對土地利用的介入，可以是武斷的，可以是依據某中意識型態而行，不論是以馬列主義之名或是毛對鞏固自身權力地位的欲望。在這種極權主義情況下，國家機器的結構性與組織便不顯得那麼重要，重要的是維持毛澤東一人的獨裁地位，以及對人民的動員能力，毛在這方面是箇中翹楚。所以，他可以一聲令下，重新畫分中國的土地，並且進行各種大規模的水利工程。由於資產階級是被唾棄的，因此除了毛個人的私欲與錯誤的領導外，一般資本主義國家易出現的官商糾葛在此比較少見。
總結大陸與臺灣的經驗，我們可以發現，政府作為對土地利用規劃的主導力量時，最大的效用會發生在走社會主義路線，政府的權力極大，甚至黨派競爭不很激烈的地方（當然，也有的國家中的政黨是搶著實行社會主義的），以及一位英明的領導者。此時政商勾結會達到最小化的程度，政府不需圖利某些利益團體而可以真正地為大眾利益服務。在中共的統治下，雖然人民生活窮困，但至少尚可溫飽（如果沒有三面紅旗與文化大革命而只有土地改革的話），有許多人也認為，在社會主義的環境中，族群、性別與年齡的不平等比較糢糊，社會階層化較不明顯。
但是，是不是只要是國家主導的環境中，土地就以較不會集中在少數人手中呢？這未必是劃上等號。只要一個國家或一個政黨想維持其獨大的力量與地位，它就不得不與工商業界財閥，甚至是黑社會形成共存共榮的生命共同體，一方面借由保障它們在土地操弄中的地位，一方面從它們得到選舉時金援票援的保證。也就是說，即使政府有消除社會不平等的重要使命，這也得排在其維持其生存發展的第一要務之後，而這第一要務往往就更促成了土地分配的不平等。認為國家政府可以提供沒有資本家願意投資的薄利貨品，或可以在資本主意走向危急時從中介入，甚至可以利用課稅方式降低社會不平等，這些都是理想狀況。但大部分的情形是，政府，特別是執政黨為了生存而不得不通過核一核二核三廠的建照與土地便更許可，課累進稅或實施反托辣斯法，都只能說是汪洋中的一滴，起不了大變化。
因此，一個政府，或說是一個政黨想要繼續生存或永續經營，就得要與金錢暴力掛勾，不論是在哪一種國家都一樣。因此，對於政府改善社會不平等的始多，還是造成社會不平等的多，都尚待研究。
市場與政府體係在土地利用上扮演的角色: 政府作為主導力量
民主國家（ Democracy ）：以解嚴後臺灣為例
解嚴之後，強人政治的結束造成威權統治的鬆動，中央勢力造成不同的派別，政治權力鬥爭使得各團體對財團、地方派系的倚賴更甚於以往，中央政治必需交換更多的政治、經濟利益以換取其他團體的支持。中央民意代表的民選，也使得原先只能享有區域性、部分性壟斷利益經濟權力的資本階級與地方派系，可以明正言順地進入中央瓜分全國性、全面性的經濟利益。
民主化的同時，也代表市場的開放，以及政府箝制的鬆綁，原先地方派系或靠金融特權起家的資本集團，開始轉型為大型資本集團，這些財團對國家可以提出強烈的要求並給國家部門程度相當的壓力。在後解嚴時期，人民判斷政府的有能無能與否，很大一部分是依據其經濟表現（尤其在剛解嚴頭幾年。最近幾年治安與環保問題也漸受重視，不過仍是不敵經濟），而政黨生存也有賴企業贊助，特別是在某些黨營公營企業民營化之後。資本家便以資金外移作威脅，迫使國家對其要求作出回應，這種情形在強人政治時是絕對不被允許的。於是解嚴後，商人有更多資本與國家抗衡，也有更多管道，包括合法不合法，私人與非私人的來操弄國家決策。
下表就是簡單的經濟利益團體類型與經濟特權、政治權力之關係圖：
經濟利益團體類型 |
利益特權取得類型 |
政治權力擴張類型 |
傳統地方派系財團 |
區域性壟斷利益 |
固著地盤界域，中央由上往下動員時擴權 |
新興地方型財團 |
土地壟斷地租
全國性壟斷經濟利益
|
由下往上滲透
跨區縱向、橫向聯結
|
工商業寡佔型財團 |
全國性市場寡佔、壟斷權 |
財團橫向聯結增加影響力直接參與選舉或中央決策 |
金融寡佔型財團 |
全國性房地、金融壟斷特權 |
財團橫向聯結增加影響力直接參與選舉 |
黨國、榮民事業體 |
全國性壟斷經濟特權
國家建設承包特權
|
國家內部不同部門、不同派系的權力鬥爭 |
中、小型企業 |
非正式的恩惠
企業同業公會的發展
企業協會組織的發展
|
非正式權貴關係的建立
同業公會或企業協會影響
民意代表或政策
|
地方角頭之非正式組合 |
非法的經營特權 |
地方角頭的縱、橫向聯盟與地方、中央政治勢力掛勾，參與選舉 |
外商、外資集團 |
不平等交換
技術知識壟斷
經濟特權（議價、傾銷） |
外交、政治壓力
良好黨政關係建立
經濟制裁壓力 |
| |
（資料來源：陳東升《金權城市》， p.36 ） |
此表約略可以勾勒出解嚴後政商關係的圖樣。資本滲透到政治體制的動機越強、管道越多籌碼也就越雄厚，加上傳統「剛性」威權體制轉變為「柔性」威權體制，就更容易受利益團體的影響，資本家由過去的依附轉為現在的主動操弄，是時期的最大特徵。因此，現今許多正在進行的重大工程，有許多是政府迎合企業的結果。
結語：效率？！公平？！
從臺灣民主化的歷程中，我們可以看到經濟力量已漸漸凌駕於政治力量之上，成為決定臺灣走向的一大主力。雖不是說在解嚴之前市場經濟不存在，但正是解嚴後的威權退縮讓市場成為主導一切的力量。我們很難說在此之後資本家是更變本加厲地沒有限度地進行開發，因為事實在戒嚴時期就有許多公共工程在也許不是絕對必要的情況下進行，造成許多人被迫遷居，以及生態的浩劫，比方三座核電廠的設立，其目的有多少是真正地服務大眾利益，有多少是圖利特權階級，大家心中都有數。只是，在後解嚴時期，土地利用是朝更極端進行，企業的要求往往都成為「不可能的任務」，而且也往往達成他們的目標，比方核四的興建，台南科學園區的開發，蘭嶼核廢料丟棄的問題，以及其他如各水庫的興建問題。將土地利用導入「市場」的模式中，加上政府的推波助瀾，讓環境殖民主義日漸嚴重。幸而各種自救團體陸續發難，反核四，救黑面琵鷺等，讓經濟學的帝國主義在向土地利用的範疇擴張時有所顧忌。不過，當政權金權持續勾結，像近年爆發牽涉十億的台北縣土地弊案之類的問題就會一而在地發生。
有人認為市場的分配是最有效率的，但是，是最公平的嗎？同樣的，以政府進行分配就可以達成社會正義嗎？因此，我認為不管是將土地規劃交由市場或政府主導都會有問題，尤其在資本主義的架構下，此二者是脫不了關係的。唯一慶幸的是社會主義在政府擬定政策時偶可發揮一點療傷止痛的功效，但若想收振膿發潰之功，如何端肅政風，與商界維持君子之交，並且倡導社會正義才是治本之方。
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